Siempre que escucho al Ministro Sturzenegger hablar con vehemencia sobre la regulación, mi atención se activa con la familiaridad de quien ha dedicado buena parte de su vida intelectual a ese mismo territorio. Efectivamente no se trata solo de un interés profesional; es, para quien se formó y ejerció en el derecho administrativo, un reconocimiento inmediato de las tensiones y paradojas que se esconden bajo la superficie de ese discurso.
Permitidme hacer notar que, durante años estudié la potestad sancionatoria administrativa, al punto de convertirla en el eje de mi tesis doctoral. No me limité a diseccionar normas ni a seguir las huellas de la jurisprudencia, sino que me adentré en el subsuelo de la institución, en sus fundamentos filosóficos, en su justificación política y en su operatividad real. Al hacerlo, descubrí, con la incomodidad que produce toda verdad que resiste al dogma, que la sanción administrativa —la represión estatal en su formato burocrático— no siempre es el instrumento regulatorio más idóneo.
En efecto, el imaginario jurídico y político suele concebir la sanción como el centro de gravedad de la regulación, como si la amenaza de la multa, la clausura o la inhabilitación fuera la palanca que ordena el comportamiento social y económico. Sin embargo, el análisis comparado y la experiencia empírica demuestran que, en no pocos casos, la eficacia regulatoria surge de mecanismos más sofisticados, flexibles y preventivos que del castigo. Justamente es allí donde la mirada estrictamente punitiva, anclada en el expediente y el procedimiento, se revela insuficiente frente a realidades dinámicas que requieren incentivos, información y diseño institucional inteligente más que coerción.
I. Introducción
En esas condiciones, corresponde comenzar con una constatación incómoda. La tutela del interés público ya no descansa únicamente en el expediente prolijo, en la foja rubricada o en la firma con tinta azul que alguna vez prometieron resguardar la salud, la seguridad y el bienestar general. En rigor de verdad, la confianza del ciudadano se mudó de la mesa del funcionario hacia la pantalla. De seguro, un chofer, un médico, un restaurante o una fintech encuentran hoy su condena o su absolución en la síntesis de miles de pequeñas sentencias dictadas por la multitud conectada.
En ese sentido, a partir de esa constatación, la pregunta se vuelve inevitable. ¿Resulta posible que el veredicto sumario de estrellas y reseñas sustituya la arquitectura lenta y garantista del control administrativo?.
En la tradición argentina, el poder de policía se entendió como la prerrogativa estatal para limitar el ejercicio de derechos en aras del bien común, con base constitucional y desarrollo doctrinario clásico. En la tradición estadounidense, el police power se ubica en la reserva estatal de la Décima Enmienda, lo cual despliega un mosaico fértil de soluciones locales.
No tengo la mínima duda que en una y otra orilla, la irrupción del control social digital obliga a reescribir la frontera entre lo público y lo privado. La evaluación reputacional ex post presiona, disciplina, descalifica o legitima. En rigor, el inspector pierde monopolio simbólico. Cabe señalar que el algoritmo gana discrecionalidad fáctica. El Derecho arriba tarde y debe decidir si domestica a ese nuevo soberano informal o bien lo tolera como aliado incómodo.
Con todo, conviene no confundir velocidad con legitimidad, habidas cuentas de que las plataformas ofrecen transparencia aparente, pero carecen de debido proceso. El Estado ofrece garantías formales, aunque llega con retraso.
En efecto, en este panorama surge un fenómeno que seduce a ciertos entusiastas de la desregulación: las llamadas plataformas reputacionales. Aquellos sistemas digitales que, bajo la apariencia de sofisticados mecanismos de control social, prometen reemplazar la vigilancia administrativa por la presión difusa del mercado de opiniones. El argumento es seductor porque basta con que cada usuario califique, puntúe o reseñe para que la conducta indeseable sea corregida por la fuerza invisible de la reputación.
Sin embargo, desde la óptica del derecho administrativo y del debido proceso, estas plataformas encierran un peligro nada menor, toda vez que no ofrecen garantías procesales ni posibilidad efectiva de defensa, ya que no notifican, no otorgan vista, no permiten contradecir la imputación, no aplican reglas probatorias ni plazos razonables. La sanción reputacional —a menudo irreversible en el mundo digital— se impone de manera súbita y sin el contrapeso de la presunción de inocencia. Con toda verdad, lejos de constituir un mecanismo institucionalizado de control, estas herramientas operan como medios contemporáneos de escarnio público. Su lógica no es la del proceso administrativo sino la del escrache, con la particularidad de que este no se desvanece en la memoria colectiva, sino que queda fijado en servidores, algoritmos y motores de búsqueda, multiplicando el daño. De seguro, lo que en la esfera física podía diluirse con el paso del tiempo, en el entorno digital se eterniza como una condena perpetua sin juez ni sentencia.
En cambio, el derecho administrativo, con todos sus defectos, se ha construido sobre la premisa de que sancionar es un acto de poder que exige justificación, procedimiento y oportunidad de defensa. El reemplazo de ese andamiaje por un tribunal invisible de consumidores y usuarios puede sonar democrático, pero tal vez en la práctica nos devuelve a formas premodernas de justicia sumaria, ahora amplificadas por la ubicuidad tecnológica.
En ese estado de cosas, el desafío no consiste en elegir bandos. Conviene imaginar una coreografía más densa donde lo público y lo social-privado se vigilen y se complementen.
II. El paradigma clásico del control administrativo
En el esquema tradicional, la Administración actuaba en dos tiempos encadenados. Primero prevenía. Luego sancionaba. La prevención se materializaba en licencias, habilitaciones y registros. La sanción llegaba como clausura, multa o revocación. El modelo descansaba en la presunción de pericia pública y en la idea de que la intervención ex ante reducirá costos sociales futuros. El ciudadano aceptaba esa preeminencia a cambio de la promesa que el Estado filtraría, con conocimiento técnico, la idoneidad del prestador antes de que su fracaso se derramara sobre un público indeterminado.
En la experiencia argentina, ese andamiaje se cristalizó en organismos nacionales con fuerte impronta central. La ANMAT en medicamentos y productos médicos, el BCRA en servicios financieros, la CNV en mercados de capitales, la CNRT en transporte, entre otros. Provincias y municipios añadieron capas de inspección y estándares locales. La arquitectura privilegió la uniformidad, lo cual otorgó previsibilidad, pero a veces sofocó la experimentación.
En los Estados Unidos, en cambio, la distribución constitucional habilitó una textura más diversa. La regla establece que la salud, la seguridad y la moral pertenecen de modo primario a los estados. El nivel federal interviene cuando la actividad desborda fronteras o afecta el comercio interestatal. De ese diseño nacen laboratorios normativos. California, Nueva York o Massachusetts ensayan regímenes más densos. En cambio Texas o Florida prefieren matrices más livianas.
Corresponde preguntarse si esa certeza se ha vuelto, cuanto menos, prescindible cuando los mapas de riesgo pueden surgir de datos en tiempo real y cuando la sanción económica efectiva consiste en la pérdida de acceso a una plataforma.
III. La irrupción del control social digital
En efecto, al ingresar en escena los sistemas de reputación, surgen estadísticas blandas que terminan consolidándose como disciplina dura. La reseña negativa hace lo que antaño la clausura administrativa demoraba semanas en lograr. La expulsión del prestador de la plataforma ejecuta, sin audiencia ni expediente formal, una sanción económica de enorme intensidad.
Ciertamente, el cambio no es solo tecnológico, sino teológico. Los fieles de la buena administración migran hacia un altar nuevo, donde el sacerdote ya no es el inspector sino el algoritmo.
Conviene, sin embargo, ordenar los mecanismos. Existe un primer vector reputacional generado por usuarios. Allí la plataforma se ampara en reglas de inmunidad por contenidos de terceros. Estados Unidos consolidó esa pauta en cuanto limitó la responsabilidad de los intermediarios por publicaciones de usuarios y les concedió margen para moderar contenidos en clave privada.
Por el contrario, Argentina carece de un espejo normativo específico y transita un régimen general de responsabilidad que fuerza soluciones analógicas.
Existe un segundo vector de monitorización algorítmica. La plataforma mide tiempos de respuesta, tasas de cancelación, reportes de incidentes y parámetros de calidad. A partir de allí crea umbrales opacos que determinan la permanencia o la expulsión. El prestador opera bajo un contrato de adhesión y una gobernanza privada que no siempre es transparente.
Finalmente aparece un tercer vector sancionatorio. La exclusión de un ecosistema digital equivale a la pérdida de clientela, a la caída de ingresos y a la muerte comercial. No hay resolución motivada en sentido clásico. En ese sentido no existe expediente susceptible de revisión plena. Hay, cuando mucho, un canal de soporte con respuestas mecánicas. El inspeccionado está frente a un poder que se asemeja a la Administración en sus efectos, pero que no presentaría límites de ninguna índole.
De allí surge una comprobación inequívoca: El control social digital no es un juego de comentarios. El control social digital es una tecnología de poder con capacidad de redefinir el acceso al mercado.
IV. Transporte individual de pasajeros como caso paradigmático
El transporte de pasajeros ofrece una metáfora pedagógica. El viejo régimen se apoyaba en licencias escasas, en cupos y en inspecciones periódicas. El precio era administrado o se encontraba fuertemente tutelado. La confianza social se depositaba en la chapa patente, en el reloj visible y en la habilitación exhibida.
La aparición de aplicaciones reescribió la escena. El usuario ya no reclamó la garantía municipal. El usuario reclamó la calificación previa y el mapa de seguimiento. La plataforma impuso estándares de seguro, controles de antecedentes, modelos de vehículos y códigos de conducta. La gobernanza privada sustituyó, sin duda, la disciplina externa. El conflicto con el Estado fue inevitable.
Así, por ejemplo, en la ciudad de Nueva York, el regulador local integró el fenómeno a su gramática clásica por cuanto se exigieron licencias especiales, seguros robustos, inspecciones y límites cuantitativos a nuevas autorizaciones. La Taxi and Limousine Commission se comportó como lo que es. Un regulador profesional y denso, capaz de imponer obligaciones operativas y de seguridad con pretensión de uniformidad.
En California, la Comisión de Servicios Públicos creó la categoría de Transportation Network Companies. Allí se optó por una aproximación regulatoria más flexible, si bien con exigencias claras de cobertura, verificación y reporte. El objetivo consistió en reconocer la novedad sin abdicar de la tutela mínima.
En Argentina la tensión fue más áspera y más larga. La Ciudad de Buenos Aires consideró ilegal la operación y aplicó medidas sancionatorias. La discusión judicial derivó en causas penales y en un laberinto de medidas cautelares cruzadas. Provincias y municipios exploraron, con diferentes matices, permisos, tolerancias y prohibiciones. La adopción masiva de los usuarios operó como un plebiscito silencioso que desbordó expedientes. El Estado leyó tarde el desplazamiento cultural. El ciudadano prefirió la puntuación colectiva a la garantía abstracta. El conflicto sindical añadió otra capa de complejidad. El resultado fue un equilibrio inestable que aún no encuentra síntesis normativa clara.
En tales condiciones, la primera lección enseña que la reputación digital es un mecanismo disciplinario potente, pero no sustituye por sí sola la función pública de seguridad y de aseguramiento mínimo. La segunda lección muestra que el federalismo funciona como laboratorio de soluciones, mientras que el centralismo tiende a producir dicotomías rígidas entre prohibición e indiferencia. La tercera lección advierte sobre el costo social de tratar fenómenos de innovación con herramientas puramente punitivas. El Derecho llega tarde cuando se resiste a comprender la semántica del dato y el valor del diseño contractual.
V. Industrias en tránsito entre lo privado y lo público
Corresponde ahora ampliar el mapa. No se trata de un caso aislado, toda vez que se trata de un patrón.
Alimentación y gastronomía
El control reputacional fue durante siglos suficiente. El comensal confiaba en el rostro del vendedor. La industrialización despersonalizó la relación y trasladó la tutela hacia registros bromatológicos, etiquetado, límites a aditivos y trazabilidad. En el presente la reseña viral hace temblar a un restaurante con más fuerza que una inspección tardía. Sin embargo, el Estado conserva un papel insustituible cuando el riesgo es sistémico. Una intoxicación masiva no se detiene con cinco estrellas. Requiere retiros de productos, laboratorios, auditorías y potestad sancionatoria. La FDA en Estados Unidos mostró, con aciertos y errores, cómo la legitimidad regulatoria se edifica sobre evidencia científica, profesionalidad y transparencia. La ANMAT en Argentina siguió esa lógica, si bien con recursos y tiempos más estrechos.
Salud y dispositivos médicos
La medicina se elevó sobre reputaciones personales y se reformó bajo ensayos clínicos, farmacovigilancia y aprobación previa. El paciente consulta calificaciones de médicos y hospitales en portales especializados. El control social presiona por buena atención, pero no puede testear eficacia o seguridad de un implante. La historia muestra que los sesgos cognitivos del paciente no son un sustituto de la investigación clínica. El regulador conserva el monopolio del método. La publicidad emocional de un procedimiento y la reseña entusiasta no reemplazan la estadística.
Servicios financieros y banca minorista
El préstamo entre conocidos se sustentó siempre en confianza privada. El sistema bancario moderno se sostiene en capital regulatorio, seguros de depósitos, prevención de lavado y tutela del consumidor. Las billeteras digitales y las fintech ampliaron la competencia y democratizaron medios de pago. El control social castiga comisiones abusivas con migraciones masivas de usuarios. Sin embargo, los riesgos de corrida, iliquidez o fraudes estructurales no se conjuran con reseñas. También requieren supervisor con dientes y con atribuciones prudenciales. El BCRA, la CNV y la SEC no pueden retirarse del terreno. El algoritmo no sabe contener pánicos.
Logística y transporte de mercancías
La reputación empresarial volvió en forma de puntuaciones cruzadas entre cargadores y transportistas. La trazabilidad en tiempo real mejoró la disciplina. No obstante, el transporte de sustancias peligrosas exige estándares técnicos que superan la buena voluntad reputacional. El control estatal precisa validar procesos, verificar capacitación y auditar mantenimiento. La eficiencia no cancela la prudencia.
Educación y acreditación
Las plataformas de cursos en línea proponen un retorno parcial al control privado reputacional. Los usuarios eligen por calificación y por recomendación social. La legitimidad del título, sin embargo, sigue asociada a mecanismos públicos o a agencias privadas con reconocimiento oficial. El mercado educacional es sensible a asimetrías informativas. El alumno compra un futuro. El Estado no puede abdicar de su función de garantía mínima.
VI. Soft law, compliance y privatización de la fiscalización
Aparece, además, una tercera vía. No todo es ley dura ni reputación volátil. En ese sentido, la prédica del minsitro Stuzenegger tiene un mérito al observar que el Estado no es el único emisor de normas que ordenan conductas, habidas cuentas de que el estándar privado, operando como soft law, es capaz de disciplinar mercados y actores con notable eficacia, sin recurrir al expediente sancionador. Precisamente quien no cumple con los protocolos de calidad fijados por una cámara sectorial, quien no se ajusta a las métricas de una plataforma o quien no certifica según estándares internacionales, pronto queda marginado de los circuitos relevantes. Esa capacidad de ordenar sin sancionar, de condicionar acceso en lugar de imponer multas, es un recordatorio de que la normatividad puede nacer y operar fuera del Boletín Oficial.
El acierto del Ministro, entonces, radica en no caer en el prejuicio que confunde regulación con represión administrativa. Su discurso admite que, a veces, las mejores reglas son las que el Estado observa y valida, pero no redacta ni ejecuta. Por supuesto, cabe señalar que no todo es celebración, toda vez que el soft law privado carece de las garantías propias del debido proceso, y si bien su eficacia es indiscutible, su opacidad y ausencia de control democrático lo vuelven un terreno delicado. Pero ese es precisamente el tipo de matiz que el debate regulatorio argentino necesita: reconocer que hay vida más allá del expediente y que la regulación inteligente consiste en saber cuándo el Estado debe sancionar y cuándo debe dejar que el mercado, con estándares consensuados, haga su trabajo.
El estándar privado opera como soft law y ordena conductas con notable eficacia. Códigos de proveedores, auditorías independientes, certificaciones técnicas y cláusulas contractuales con sanciones escalonadas despliegan una red de incentivos que muchas veces supera en agilidad al decreto más inspirado.
Con toda verdad, un contrato de seguro que incorpora scoring y bonificaciones o recargos automáticos en función de la conducta del asegurado tiene más capacidad de modificar hábitos de manejo que la más celosa verificación técnica vehicular (VTV). El primero opera todos los días, ajusta incentivos en tiempo real y se adapta a la conducta individual; la segunda es una fotografía anual que, en el mejor de los casos, detecta defectos ya consumados. Este es el tipo de convergencia entre regulación pública y estándar privado que puede devolverle al derecho administrativo su sentido estratégico: menos obsesión por sancionar y más atención a diseñar entornos normativos donde el cumplimiento resulte no solo obligatorio, sino racionalmente ventajoso para quien lo asume.
Por ello, en Estados Unidos, el compliance devino gramática cotidiana. La amenaza de litigios colectivos, la presión reputacional y la intervención de agencias como la FTC o el DOJ generaron una cultura que internaliza el costo del incumplimiento. En Argentina, esa cultura crece en sectores expuestos a cadenas globales. La exigencia de certificaciones para exportar o participar en licitaciones opera como segundas llaves privadas. Los estándares ISO, las auditorías de terceros y los programas integrales de integridad despliegan un ecosistema de control que no depende enteramente del Boletín Oficial.
Ahora bien, también aquí hay trampas. La privatización del control puede derivar en captura del estándar por parte de incumbentes que elevan barreras de entrada. De allí que el Estado deba cumplir un doble papel, por cuanto debe reconocer la utilidad de estándares privados y, a la vez, someterlos a escrutinio para evitar cierres oligopólicos. La gobernanza transnacional crea normas sin Parlamento, sanciones sin jueces y obligaciones sin freno clásico.
VII. Riesgos y límites de sustituir la regulación administrativa
En consecuencia, importa advertir con nitidez aquello que el control social no puede garantizar. En primer lugar, el debido proceso. La expulsión de una plataforma carece de audiencia previa, prueba útil y motivación exigible. El proveedor expulsado sufre un perjuicio inmediato y, cuando intenta litigar, descubre que la prueba pertenece a quien lo excluyó. El asimétrico dueño del dato decide la vida comercial del pequeño. La inversión de cargas probatorias deviene necesaria.
En segundo lugar, la igualdad. Los sesgos algorítmicos replican prejuicios sociales y generan discriminaciones de segundo orden. La calificación baja por variables que predicen clase social, color de piel o acento no deja huellas visibles. La discriminación se vuelve estadística y, por eso mismo, más difícil de tratar con remedios tradicionales. Estados Unidos discute activamente este problema en doctrina y política pública, con propuestas para auditorías algorítmicas y obligaciones de explicabilidad. Argentina apenas ingresa en esa conversación.
En tercer lugar, la veracidad de la señal reputacional. La manipulación de reseñas y las campañas coordinadas de desprestigio son fenómenos conocidos. El incentivo al chantaje reputacional crece donde la verificación es débil. La solución demanda reglas honestas sobre trazabilidad de reseñas, rate-limiting para envíos coordinados y mecanismos de auditoría de integridad. La FTC exploró este camino al sancionar reseñas falsas y prácticas engañosas en mercados digitales.
En cuarto lugar, el riesgo sistémico. Nada reemplaza la prudencia cuando el daño puede ser masivo o irreversible. Una vacuna defectuosa, un fondo común de inversión mal valuado o un puente con fallas estructurales no se corrigen con estrellas, sino con regulación, con inspección profesional y con responsabilidad pública.
En definitiva, la regulación inteligente no se mide por el grosor del Boletín Oficial ni por la ferocidad de las sanciones, sino por su capacidad de inducir comportamientos deseables con el menor costo social posible. El mérito de la prédica del Ministro Sturzenegger radica en entender que el Estado no siempre debe ser autor, juez y verdugo de cada regla; a veces, su papel más útil es el de curador, articulador y garante de un ecosistema donde los estándares privados y el soft law operen con la eficacia que la burocracia difícilmente alcance.
